Stedelijke regio's als motoren van economische groei. Wat kan beleid doen?

Otto Raspe, Martijn van den Berge, Thomas de Graaff
(2017) PLB (planbureau voor de Leefomgeving), Den Haag, 2901

Online

Bevindingen

Nederland heeft behoefte aan nieuw regionaaleconomisch beleid.

Een beleid waarin nationale en regionale agenda’s op elkaar zijn afgestemd en elkaar versterken. Deze agenda’s zijn gebaseerd op een gezamenlijke strategie waarin beleidsdomeinen worden gecombineerd: beleid gericht op het versterken van de economische structuur bestaat óók uit beleid gericht op menselijk kapitaal, woon- en leefomgevingsbeleid, en fysiek (infrastructureel) beleid.

Overheden kunnen het verschil maken voor regionaal-economische groei.

In economisch succesvolle regio’s spelen overheden een actieve rol: zij faciliteren groeiprocessen en investeren daarin. Het is de rol van regionale overheden om een gezamenlijke strategie te formuleren (de neuzen staan in dezelfde richting) en allianties te sluiten tussen publieke en private partijen, en met hogere overheden (Rijk en provincies). Daarbij stroomlijnen zij generiek beleid in de richting van regionale opgaven. In succesvolle regio’s richt het beleid zich op factoren die belangrijk zijn voor groei en innovatie, en op het creëren van aantrekkelijke plekken om te wonen en te werken. Daarbij gaat het veelal om een samenhangende mix van beleidsdomeinen, bijvoorbeeld door cluster-, ondernemerschaps-, arbeidsmarkt-, kennis-, bereikbaarheids- én leef- en woonomgevingsbeleid op elkaar af te stemmen.

Er is geen uniform pad naar economisch succes.

Regionaal-economische ontwikkelingen verschillen sterk en zijn contextspecifiek. Bovendien is economische groei padafhankelijk: historische structuren en eerdere gebeurtenissen bepalen de loop van latere ontwikkelingen. Het is de uitdaging om de juiste ‘beleidsmix’ te vinden rond een gemeenschappelijk doel dat aansluit bij de economische structuur en dynamiek van de regio. Kern daarbij is te innoveren en diversifiëren vanuit de bestaande structuren. Regionaal-economisch beleid combineert dus huidige sterkten, maar richt zich ook op de transformatie naar nieuwe activiteiten en technologieën.

Wel zijn er robuuste factoren die economische groei stimuleren of juist belemmeren.

Het helpt om beleid te richten op een aantal robuuste factoren die (positief of negatief) samenhangen met economische groei (van werkgelegenheid én productiviteit). Factoren als human capital (een goed gekwalificeerde beroepsbevolking), een attractief woon-werkklimaat en voorzieningenniveau (een hoge kwaliteit van onderwijs, en veel culturele en culinaire voorzieningen), en een goede bereikbaarheid (fysiek en digitaal) stimuleren economische groei, zo blijkt uit de kwantitatieve analyses in deze studie. Hoge kosten voor levensonderhoud, vieze lucht en geluidsoverlast belemmeren deze juist.

Groei is vaak sectorspecifiek.

Wat werkt voor de ene sector, doet dat niet noodzakelijkerwijs voor de andere. Clustering en specialisatie in technologie en materialen zijn bijvoorbeeld belangrijk voor de groei van industriële bedrijven, terwijl de groei van de kennisintensieve diensten vooral samenhangt met de kwaliteit van het human capital.

Groei is vaak contextspecifiek.

Zo is de impact van kennis en van cultuur op de economische groei vooral groot in regio’s met een hoge dichtheid. Dichtheid hangt op zichzelf al robuust samen met groei (het biedt agglomeratievoordelen), maar in combinatie met kennis en cultuur versterkt deze factor het effect. Ook heeft dichtheid een grotere impact in steden met een goede internationale connectiviteit.

Het gaat om een beleidsmix gericht op een totaal (innovatie)systeem.

In economisch succesvolle steden hebben overheden nadrukkelijk geanticipeerd, gefaciliteerd en geïnvesteerd, zo blijkt uit de kwalitatieve analyses in deze studie. In succesvolle steden is het beleid de laatste decennia opgeschoven van fysiek beleid (ruimtelijke planning en infrastructuur) naar beleid gericht op een totaal (innovatie)systeem. Ondernemerschaps-, cluster- en kennis- en innovatiebeleid zijn belangrijke elementen geworden van een beleidsmix die is gespecificeerd naar de regionale context. Regionale overheden hebben er via deze beleidsmix aan bijgedragen dat economische vernieuwing tijdig en bottom-up kon plaatsvinden. Dat deden ze door massa te creëren rond in de regio opkomende, kansrijke nieuwe economische activiteiten en door vernieuwingsimpulsen in voor de regio sterk vertegenwoordigde sectoren die in een neergaande fase dreigden te raken.

‘Backing challengers’ staat voorop in het beleid.

Het beleid is niet gericht op picking winners, waarbij voor bepaalde sectoren wordt gekozen. Ook niet op ‘backing losers’, waarbij niet-kansrijke sectoren in stand worden gehouden. Het best is het beleid te typeren als backing challengers: het stimuleren van vernieuwing binnen de huidige structuur en van de uitdagers van de gevestigde orde. Door dit vorm te geven in een beleidsmix kunnen kansrijke nieuwe activiteiten, die aansluiten bij de economische activiteiten, technologieën, thema’s of uitdagingen in de regio, tot bloei komen.

Beleid maakt keuzes.

Hoewel stedelijke planning gericht op aantrekkelijke steden met een hoge kwaliteit van leven voor alle inwoners en bedrijven voordelen kan opleveren, is de invulling hiervan vaak specifiek voor een regio of stad. Beleid in succesvolle steden is sterk gericht op bepaalde economische doelen of doelgroepen. Bijvoorbeeld door aantrekkelijke woonmilieus en voorzieningen te creëren voor kenniswerkers, of werkmilieus voor specifieke nieuwe economische activiteiten die aansluiten bij het kennis- en innovatiebeleid. De (gewenste) economische structuur en ligging ten opzichte van andere steden staan daarbij centraal.

Instituties zijn sterk en bewegen mee.

In de economisch succesvolle regio’s komen de instituties tot stand in publiek-private, meerlaagse (nationaal, regionaal en lokaal) en cross-sectorale samenwerking (multi-level). Instituties zijn daarbij adaptief en proactief: overheden zijn in staat om instituties voortdurend aan te passen aan veranderende omstandigheden, te anticiperen op toekomstige problemen en te zoeken naar nieuwe kansen.

Toevallige, ongeplande gebeurtenissen kunnen aan groei ten grondslag liggen.

Veel groeiprocessen zijn dus padafhankelijk. Sturen in de beginfase (wanneer niet duidelijk is of groei zal ontkiemen) is daarbij veel onzekerder dan het faciliteren en aanjagen van vernieuwing vanuit bestaande groeipaden.

Rijk én regio.

Ook nationale overheden kunnen een belangrijke rol spelen bij regionaal-economische ontwikkelingen. Nationaal beleid werkt regionaal door, en zou via maatwerk effectief kunnen aansluiten bij de regionale context en regionale beleidsinitiatieven. Bovendien kan de nationale overheid een aantal zaken bieden waarin regionale overheden minder voorzien. Denk aan het borgen van nationale of bovenregionale belangen, het uitstijgen boven de regionale lobby, en het bieden van een kennis- en monitoringssysteem om economische ontwikkelingen te analyseren en te beoordelen.